【文章精选】秦晓蕾、陆登高丨基于治理能力提升的城管绩效考核：一个层次分析法应用丨2020年第2期
基于治理能力提升的城管绩效考核：一个层次分析法应用
秦晓蕾 陆登高
【摘要】在以地方政府占主导、社会协同、公众参与的城市治理格局中，城管部门成为维护城市管理秩序，让城市治理实现法治和良治的关键部门。事实上，城管部门在履职中困境重重，城管暴力执法等负面新闻使城管形象跌入谷底，城管部门整体治理能力亟待提升，而绩效考核系统则成为加强城管内部管理，提升治理能力的突破口。绩效考核系统的精细化设计，使得考核指标成为控制城管部门行政行为的指挥棒，实现城管人员治理能力的全面提升。本研究以C市城管局为案例，运用层次分析法、专家预测法等方法，探索性地构建了提升治理能力的城管绩效考核模型，模型重点关照两方面能力考核，即“城市管理业绩”维度和“内部运行”维度，主要指向城管行政执法能力和管理能力考核；“社会大众满意度评价”和“学习与发展”维度主要指向公共服务能力考核。该体系的实施取得了较好的成效，该研究成果可直接应用于城市治理实践，通过提升内部治理能力，推动城市治理实现：城市管理秩序井然、城市生活环境干净整洁、城市居民生活质量不断提高。
【关键词】治理能力提升；城市治理；绩效考核；层次分析法
【作者介绍】秦晓蕾：南京师范大学公共管理学院教授，14177@njnu.edu.cn；陆登高：南京师范大学公共管理学院MPA。
【引用格式】秦晓蕾,陆登高.基于治理能力提升的城管绩效考核:一个层次分析法应用[J].公共管理与政策评论,2020,9(2):33-42.
【文章结构】
一、问题的提出
二、文献回顾
（一）城管局城市秩序维护与优质服务输出的职能定位
（二）政府绩效考核有效提升政府公共服务能力
（三）层次分析法广泛用于构建政府绩效考核体系
三、研究设计
（一）案例的选择
（二）研究方法
（三）研究步骤
四、城管绩效考核指标模型构建
（一）模型的初步构建
（二）确定考核指标体系权重
（三）实施成效
五、城管绩效考核模型的治理能力提升分析
（一）考核模型中治理能力的博弈与均衡
（二）考核指标以治理能力提升为导向
（三）研究结语
一、问题的提出
党的十九大提出要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。从社会管理到社会治理的转型首先体现为地方政府执政价值层面的转型，社会治理的本质是地位平等的多元主体在其自愿基础上的一种有效合作，从而形成一种良性和有效率的互动[1]。中国特色的城市治理，地方政府依然占据主导作用，但是政府的职能发生了转变。城市政府的角色不在于操控一切，而在于设计理性的制度，为城市发展创造良好的制度环境和社会格局。有序、规范的制度是良好城市的生成机制路径，正如斯科特所说，通过诉诸理性使城市具有效率、秩序和美感[2]。在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局中，城管部门成为政府维护有序、规范城市管理秩序的执行部门，其对公用设施管理、市容环境管理及执法是实现城市治理法治和良治的关键。
然而，事实上，城市秩序的理性维护却让城管部门在履职中困境重重：城管执法人员暴力执法等负面新闻使城管形象跌入谷底，城管执法发生恶性冲突时，公众一边倒地认为城管欺压弱势群体，使城管部门执法如履薄冰[3]；城市治理系统智能化等智慧城市建设不断挑战城管部门管理能力。理顺城管部门、社会组织和民众之间的关系亟待解决。党的十八届四中全会提出“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。在党的战略指导下，除了城管部门系统外部自上而下理顺城管执法体制，理清城管执法和管理职责边界外，内部提升城管精细化管理水平、提升城管人员治理能力同样刻不容缓。绩效考核工具则成为加强城管内部管理，提升治理能力的突破口，它不仅可以作为战略工具，让城管部门行政行为指向战略，更可以通过指标的硬性考核使城管部门在平衡的绩效导向下实现治理能力的全面提升，维护城市的理性规范制度，推进城市的精细化治理。
在学术界，宏观层面上城市治理及治理能力提升的研究成果丰硕[4-5]。但是如何提升城管部门精细化管理水平，并可以直接指导城管实践的实证研究成果目前较薄弱。碎片化的研究成果难以支撑城管部门提升治理能力管理实践的学术指导。本研究试图弥补这项不足，通过运用层次分析法、专家预测法等科学量化方法对C市城管局绩效考核指标模型进行创新，探索性地构建提升城管治理能力的绩效考核指标模型，为我国地方政府城市治理内部精细化管理提供前瞻性的研究成果。
二、文献回顾
（一）城管局城市秩序维护与优质服务输出的职能定位
现代化治理能力是指治理主体特别是政府在治理活动中所显示出来的能力或者称之为胜任力，体现出政府治理国家并输出优秀绩效的能力。在经济领域之外，社会治理能力成为考验政府的现代化治理能力的另一个挑战。目前，我国城市治理在市场化、全球化、网络化、智能化的背景下，在完善城市公共性治理体系的同时，正努力建构共同体化的治理体系，让城市真正成为人们能够表达交流、合作共治、共建与共享的现代生活共同体[6]。城市治理法律法规及规章制度作为一种合法性秩序，是城市现代生活共同体的刚性规制，是建立在这样一个基础之上的：“秩序至少对一部分行动者来说，是具有示范性或约束性的，因而具有相应的有效性”，此外，平均地遵守规范的行为则主要通过一个“戒尺”的外部制裁保障合法性秩序[7]。城管部门则承担起城市秩序维护的理性角色。
毫无疑问，城管部门在维护城市治理的刚性规制范围内，还需努力为城市居民提供尽可能高质量的公共服务。城管部门的垃圾处理、市容市貌美化等公共服务产品输出实现了城管部门与城市居民的互动，正如新公共服务理论为地方政府提供优质公共服务的清单所述，让接受服务的公民感到便利、保障、可靠和公正[8]，增强人民群众获得感、安全感和幸福感。这些理论成果界定了城管部门绩效考核体系定位。
（二）政府绩效考核有效提升政府公共服务能力
国内学者对城管局绩效考核研究鲜有涉足，但是政府绩效考核能提升政府治理能力得到了中西方学者们一致认可：美国人事局指出，通过绩效考核提高直线管理者的能力，以实现政府目标和期望[9]。Downe认为政府绩效考核改革需要在更高层次上体现公共服务战略，需要更加复杂细致的综合绩效评估来提升地方政府公共服务能力[10]。Murphy通过研究综合绩效评估制度发现，政府绩效考核可以改善公共服务能力[11]。Ho和Im认为政府绩效考核改革是将政府改善得更为高效、负责和值得公民信任[12]。地方政府绩效考核与提升地方政府治理能力具有高度契合性，体现了科学、有效的地方政府绩效考核对提升地方政府治理能力具有积极的推动作用[13]。推动政府管制型向服务型转变，政府绩效评估中的公民导向尤为重要，政府部门归根到底都是为社会和公民提供公共服务[14]。加强政府绩效评估体系研究，从制度和技术层面完善政府绩效评估，着力提高绩效评估的科学化和有效性，将为推进国家治理体系与治理能力现代化，提供强大的发展动力[15]。政府绩效考核就是强化公共服务的结果导向，在追求经济、效率、效果的基础上，全面回应公民诉求，提升公共服务能力[16]。
西方文献对于城市管理的绩效考核指标研究成果非常深入，Callahan在对蒙特克莱尔镇城市管理绩效考核进行研究发现，蒙特克莱尔镇作为新泽西州的一个小城市，城市管理考核指标相当精确量化。例如，垃圾收集存储和再利用、下水道管理和维护等指标，每项考核指标科学量化，如一级指标“垃圾收集存储和再利用”的二级考核指标细分为10000个垃圾站的垃圾收集数量、10000个垃圾站固体垃圾再循环的比例、商业区参与回收的百分比等[17]。这些前人成果为城管局绩效考核系统提升治理能力提供了理论支撑。
（三）层次分析法广泛用于构建政府绩效考核体系
大多数国内学者基于层次分析法对城市治理绩效考核指标进行研究，涵盖了政治、经济、科研、教育、城市管理等诸多方面，层次分析法成为应用广泛的分析工具。具有代表性的是杨东奇、李一军运用层次分析法（AHP）评价的基础上进一步采用数据包络分析（DEA）方法对13个城市的管理职能范围、权力和责任的分析[18]；王倩雯运用层次分析法基于价值网视角对天津市城市管理绩效评价进行研究，认为城市管理绩效是由服务业绩、服务对象、服务能力构成[19]。王岱凌等基于层次分析法构建了城市管理绩效评价指标，分为财务层面、市民层面、内部业务管理层面和学习创新与自我成长层面[20]。彭国甫等学者运用层次分析法准确确定政府绩效评估指标权重[21]。这些为基于层次分析法的城管局绩效考核体系提供了技术支撑。综上所述，国内外研究成果指导如何理性提升治理能力的城管局绩效考核实证研究成果较为薄弱，层次分析法在城市管理绩效考核指标体系构建的文献还不够深入具体，特别是没有对构建体系的运用和成效进行论述。本研究以C市城管局绩效考核模型修正与创新为案例，以提升治理能力为核心，用鲜活的案例来展示科学量化的城管绩效考核指标模型构建，在技术层面上为城管部门充当城市理性秩序的维护者，成为一个好的城市“戒尺”，为城市管理的精细化管理提供实践指导。
三、研究设计
（一）案例的选择
本研究之所以选择C市城管局绩效考核管理作为案例，是基于以下几个原因：第一，2016年，根据中央及省委部署，C市被选为城市执法体制改革试点示范城市，全面启动城市管理执法体制及其他各项改革。第二，C市经济发展一直位于安徽省前列，良好的经济基础让老百姓更加关注生活品质的提升，城市治理的需求压力及重要性不断突显。第三，C市属于三四线城市，其城管绩效考核创新成果对于我国规模不大的城市具有很好的推广性与普适性。
（二）研究方法
在对地方政府绩效考核指标进行模型构建的研究成果中，层次分析法成为学者们较为认可并普遍运用的研究方法。层次分析法是由美国运筹学家T.L.Saaty于20世纪70年代提出的一种定性与定量相结合的决策分析方法。它是一种将决策者对复杂系统的决策思维过程模型化、数量化的方法。首先将问题分解成若干层次和若干元素，再对这些元素进行两两比较并做排序判断，最后确立各元素的权重[22]。本研究拟运用层次分析法对案例的考核指标模型进行修正。
（三）研究步骤
本研究以提升城管部门治理能力为核心，构建城管绩效考核模型，试图解决城管部门行政行为中“干什么”和“怎么干”两个问题。第一步是依据城管部门工作目标，确定城管绩效考核指标范围，解决“干什么”的问题；第二步是确定各项指标在模型中的重要性，计算城管治理绩效考核指标权重，解决“怎么干”的问题。
四、城管绩效考核指标模型构建
（一）模型的初步构建
在解决“干什么”的问题上，模型指标的初步构建应用专家预测法（或称德尔菲法）。一是成立专家组。本研究邀请了三位高校专业从事政府绩效管理研究的学者和十位C市城管局中高层领导组成专家组，专家组成员均从事城市管理工作或学术研究十年以上，有丰富的城市管理绩效考核工作经历或理论经验。请专家们提前阅读C市城管部门2014—2016年的业绩考核等相关文件。二是请专家组根据《2016年C市市直单位目标绩效考核办法》等相关文件，按照党的十九大战略思想与党的十八届四中全会执行意见，结合C市城市管理目前工作实际与未来发展趋势，确定C市2016年度的重点工作目标任务、重点目标内容（量化指标）等，形成2017年C市城管局工作总目标，作为模型的战略目标。三是对专家组以“影响C市城管部门绩效考核要素有哪些”“如何在考核中提升城管的治理能力”为开放式问题进行深度访谈，访谈笔记整理编码后用于构建C市城管绩效考核的考核指标。
1.初始考核指标的形成
平衡计分卡工具作为广泛运用于西方跨国企业、政府部门的绩效评估战略工具，通过财务、客户、内部运营、学习与成长四个一级维度层层分解，让政府各部门及公务员的行为通过考核指标指向政府战略目标，提升公共管理与服务能力。目前，C市城管局正在实施的绩效考核指标一级维度分为核心职能、作风建设、社会满意度、招商引资。本研究运用平衡计分卡，结合C市城管局的使命和职能特征，对原有的考核维度进行修正，把一级指标模型修正为城市管理业绩、社会大众满意度、内部运行管理、学习与发展四个一级指标。城市管理业绩维度代表城管局完成上级下达的工作目标，包括生活垃圾处理、市容环境管理等核心职能。内部运行管理指标反映城管局的内部管理，包括两会提案办理、遵守党纪政纪等工作作风情况。社会大众满意度指标反映上级与群众满意度，包括市委、市政府、人大、政协四套班子评价；县（市、区）委及县（市、区）政府领导评价；群众评价三部分。学习与发展指标反映城管局学习培训和发展情况。根据确定的一级指标，专家组讨论并确定了二级、三级考核指标，形成模型的初始考核指标。
2.考核指标的确定
第二步是考核指标的筛选。本研究设计了“C市城管绩效评估指标体系确定指标筛选”专家调查问卷，该问卷的设计是采用国际上通用的指标选择SMART原则，即具体的、可衡量的、可获得的、战略相关的、时效的，对获取的初始评估指标进行筛选。通过专家组按照调查问卷中的各指标和表格里相对应的衡量标准预计实现情况进行打分，分数越高，则预计实现程度越好。表格中每个指标对应的五项衡量标准的总分值为50分，通过13位专家打分后进行汇总，算出每个指标的平均得分，如果指标的最终得分小于37.5分（50分×75%），那么该指标的预计实现程度较差，设置该指标不够科学，将予以删除，不作为C市城市管理绩效评估指标体系中的评估指标。通过上述打分和计算过程，最终形成了C市城管绩效考核指标模型：4个一级指标、11个二级指标、36个三级指标（见下页表3）。
（二）确定考核指标体系权重
考核指标权重的确定对于城市管理实际工作具有重要的导向作用，是解决“怎么干”的问题。本研究采用专家预测法对指标体系权重打分，并运用层次分析法对指标权重进行计算。
1.专家组对指标权重进行评价
本研究设计了“C市城管绩效评估指标体系指标权重确定”专家打分表。第一轮现场请13位专家对C市城市管理绩效评估指标体系指标组成的判断矩阵的标度及重要性程度进行打分，现场13位专家对同一维度下同一层次上的各指标进行两两比较并按照重要程度标度法打出分数，之后将专家打出的分数进行汇总，算出每个评估指标的平均得分。第二轮将每个评估指标的平均得分情况反馈给每位专家，让各位专家比较自己与别人的意见，比较之后再次让各位专家重新对各评估指标进行打分。经过几轮打分后，各评估指标得到一个趋于一致的分数，作为最终各评估指标的分数。
2.层次分析法计算指标权重
（1）计算各考核指标权重。
确定判断矩阵后，运用数学方法进行层次单排序，对于上述矩阵先对每一列进行归一化，如城市管理业绩这一列（1，1/2，1，1/3），这列加和为：1+1/2+1+1/3=2.83→该列归一化为（1÷2.83，1/2÷2.83，1÷2.83，1/3÷2.83）=（0.353，0.176，0.353，0.118）。同理将矩阵剩余三列进行归一化，发生如下变化（见图1）：
接下来将判断矩阵每一行进行归一化，同上先将第一行数字加和：0.353+0.400+0.286+0.429=1.468，由于为四阶矩阵，将上述加和1.468÷4=0.3668即为最终第一行（城市管理业绩）的权重，同理将剩余三行进行归一化，得到如下权重结果：W=（城市管理业绩，社会大众满意度，内部运行管理，学习与发展）=（0.3668，0.2013，0.2811，0.1508）（见表1）。
（2）一致性检验。
一致性检验是为了证明上述判断矩阵符合正常的逻辑规律，如A比B重要，B又比C重要，那么根据逻辑判断为A应明显比C重要，如果出现A只比B重要，而不是明显重要，那么这样的判断就不能通过一致性检验。由于上述判断矩阵的数字是由专家组根据工作情况主观打分得出，具有一定的主观性，为了保证判断矩阵结果的科学性，下面将对结果进行一致性检验。一致性指标CI=（λmax-n）/（n-1）=0.0271，最大特征值经计算λmax=4.08，n=4（判断矩阵为4阶矩阵，n取4）。然后查表确定相应的平均随机一致性指标RI，对于4阶的判断矩阵，查表得到RI=0.89（见表2）。
最后计算一致性比例CR=CI/RI=0.030<0.1，当CR=CI/RI=0.030<0.1，当CR<0.1，一般认为判断矩阵的一致性是可以接受的。上述判断矩阵通过一致性检验，因此，可以确定上述各一级评估指标的权重值W=（城市管理业绩，社会大众满意度，内部运行管理，学习与发展）=（0.3668，0.2013，0.2811，0.1508）。同理可以计算二级、三级指标的权重值。（3）指标权重的确定。城市治理考核指标及权重的部分具体情况如表3所示。
（三）实施成效
C市城管局绩效考核指标体系确定后，上级主管部门和城管局对每个指标的考核进度、任务时间节点、责任科室进一步分配明确，2016年底，C市城管局上级主管部门市人大、市政协、市效能办、组织部等部门组成考核组，按照本研究的考核指标体系，以往年C市城管局综合业绩为基准，对C市城管局进行了整体考核（不分片区），C市城管局在年度考核中获得了“良好”等级。考核结果和员工奖金、领导班子考核紧密相连。因2016年实施新员工绩效考核制度，为激发员工参与考核的积极性，C市专门设立城管局绩效考核等级和员工绩效奖相挂钩的激励方式。C市城管局该年度的绩效考核分数为88.8分，为二等奖励奖金，员工当年获得绩效奖金约为人均月工资的1.5倍；绩效考核结果作为C市城管局各部门领导干部的个人考核重要依据，尤其是单位主要负责人的个人考核依据，如果局考核结果为不合格，上级主管部门将约谈C市城管局领导班子，2016年，C市城管局整体考核结果为良好，考核组肯定了C市城管局领导班子工作的同时，希望C市城管局通过提升治理能力提高业绩、管理水平和服务质量。2017年和2018年城管局根据上级主管部门要求，对考核指标体系进行了调整，考核结果依然为良好。该考核指标体系就像“指挥棒”，把压力传导给C市城管局各级管理层，2016年底考核暴露出一些C市城管局治理能力的短板，倒逼C市城管局在接下来的两年中对行政执法能力等整体治理能力进行提升，主要表现为以下几个方面：
1.行政执法能力显著提升
2016年底，C市城管局考核中“执法人员的培训时间”指标得分为零，引起了上级主管部门的高度重视，2017年，在C市城管局预算资金中，专门下拨了行政执法人员培训专项资金，对局里所有行政执法人员进行法律法规、行政执法、沟通技巧等能力的系统培训，全局执法人员学习热情高涨，知识水平和执法规范性显著提高。
2.公共服务能力显著提升
2016年底的考核中，“对城市管理部门办事效率的满意度”扣分较多，C市城管局对症下药，建立了工作进度通报机制，尤其对群众反映强烈的问题建立督查通报机制，各项通报结果与部门和个人年终考核挂钩，倒逼全局行政执法人员不断提高服务效率，转变工作作风，城管行政执法越来越人性化，群众满意度不断提升，公共服务能力提升显著。
3.信息网络能力显著提升
此前，上级主管部门和局里领导对局里职工信息网络方面的工作能力不重视，2016年考核指标体系中对“信息网络的能力”进行考核，叠加城市治理系统不断智能化的压力，局里组织了职工信息网络技能学习，请老师辅导职工学习城市治理智能软件的操作，让职工信息网络能力不断提升，与时俱进。2017年，成立了城市管理监督指挥中心，该中心与交警监管平台共享数据和设备，充分运用网络数字技术，协同治理城市，提高治理效能。
五、城管绩效考核模型的治理能力提升分析
本研究以C市城管局为案例，运用层次分析法，把中央层面战略思想、上级主管部门工作目标、城管局目前工作任务、专家组意见等以科学量化的方式呈现出来，最终形成城管绩效考核体系。该考核体系实施后取得了较好的成效，提升了C市城管局全体职工的行政执法能力、公共服务能力等各项治理能力，证明了通过考核指标权重可以很好地引导公共部门的管理行为。该研究通过城市治理领域的案例研究拓宽了层次分析法构建公共部门绩效考核指标体系的实证研究，C市城管局绩效考核体系对我国城市治理实践具有很好的运用价值，并希冀此模型成为城管部门提升治理能力的赋能平台。
（一）考核模型中治理能力的博弈与均衡
城管部门首先是城市管理秩序的维护者，体现为行政执法能力和管理能力。城市公共秩序维护源于“高位推动”[23]，即在上级党政部门主导下，和企业、公民博弈制定城市管理秩序规则，城管部门在“高位推动”下负责执行这些规章制度，用行政手段强制企业、民众遵守。城管部门治理能力还体现为公共服务能力，它源于民众需求，城管部门在城管秩序的维护管理中与公民建立信任与合作的关系，让民众相信城管执行的城市秩序是对公共价值的回应。
然而，城管部门的职能定位本身就是一个具有中国特色的议题，城管工作人员的行政执法依据、职能边界模糊不清，让城管工作人员这个“街头官僚”群体在行使行政执法职能时处于被动、两难的境地，如查处无证摊贩、疏导交通道路。从执法依据来看，城管执法依据不如法律那样权威严谨，大多来自地方政府的行政命令，缺乏严谨的论证过程，公信力较弱，有时城管执法只能参考公安、工商等部门执法，让城管部门感觉力不从心。如遇到地方政府“运动式”治理导致一些不理性决策，盲目上马“面子工程”，不顾及小摊贩的基本生活保障，最后造成的社会矛盾都由城管部门承担。加之部分媒体对城管形象的污名化，让城管和群众关系对立，执法冲突和矛盾激化。这些体制缺陷及社会因素对城管人员的行政执法能力、公共服务能力提出了比其他公务员群体更高的要求。由此，城管部门不仅需要维护城市管理秩序，防范并制止企业、民众不合作行为给秩序带来的风险，还需要在管理事务中不断回应公共服务价值。
这样，治理能力的提升可简要概括为两方面，一方面是刚性的行政执法能力和管理能力，另一方面是柔性的公共服务能力。两种能力刚柔并济，相得益彰，城市管理治理能力提升则具体表现为城市秩序管理能力和公共服务能力的均衡。城管行政执法能力和管理能力提升考核主要分布在“城市管理业绩”和“内部运行管理”维度，公共服务能力提升考核主要体现在“社会大众满意度”和“学习与发展”维度，模型的四维度结构很好地覆盖和均衡了城管部门刚柔两种治理能力的考核。本研究的城管绩效考核模型通过运用专家预测法、层次分析法科学量化的构建修正考核指标体系，让城管部门行为指向两种治理能力提升，即在城市管理信息技术的不断升级中提高城管部门的执法能力、管理水平和服务意识，以实现城市治理终极目标：城市管理秩序井然，城市生活环境干净整洁，城市居民生活质量不断提高。
（二）考核指标以治理能力提升为导向
1.城市管理业绩和内部运行管理两个考核重点凸显治理能力的内外职能
对外而言，城市管理部门要履行其核心职能是提升治理能力的关键，是公共服务和公共管理绩效的输出结果，是考核城管部门在城市管理中“干了什么”，层次分析结果中这个一级指标也是在总目标占比最大的。三级指标中“城管执法体系改革方案落实”“建设数字城管项目”系数较高，这充分显示了城管从行政执法能力到技术治理能力提升的重要性。对内而言，城管部门的内部运行是外部公共绩效输出的内部保障，二级指标中“廉政守纪”“改进工作作风”系数较高，说明在城管部门内部运行管理中这两点是体现城管人员公共服务能力的必要保证。
2.社会大众满意度指标呈现城管部门公共服务能力的回应性
考核模型中“市容环境业绩”在“占道经营专项治理”“流动摊点专项治理”等考核指标究其职能就是得罪人的事，一旦和城市里弱势群体小摊贩发生冲突时，城管行为强势甚至粗鲁蛮横，就会激化群众与城管的对立情绪，甚至引起恶性事件。这时，低效、温和的公共服务能力，如政策宣传能力、谈判能力、协调矛盾能力则成为缓解冲突、让群众满意的工作方式。“社会大众满意度”指标考核旨在正确引导城管人员从粗放式管制到精细化、人性化服务的转变。在对三级指标城管部门履行职能、办事效率、服务态度、作风建设的满意度考核中，评估主体中引入了市民代表，让满意度评价不仅仅取决于上级部门的意见，更不是城市管理部门自己说了算，老百姓也有说话权，这给城市管理部门提高行政执法能力与服务水平带来了压力，倒逼城管部门转变工作方式，在社会中树立城管新形象。
3.学习与成长指标是城管部门治理能力可持续发展的保证
要提升城管执法人员的行政执法能力、管理能力和公共服务能力，加强对城管的教育培训是重要的途径。根据层次分析结果，学习与成长维度中三级指标“组织应急事件处理”“信息网络能力”系数较大，表明城管部门在行政执法中应急处理能力要求高，在不断创新的数字城管压力下，要求城管人员的信息网络能力与时俱进。在这些指标的引导下，组织通过培训、交流等多种方式提升城管部门的这两项能力。“执法人员培训”系数排第三，体现了加强城管执法人员法律法规、行为规范的培训需求迫切，增强了城管执法人员执法能力和自我内部控制能力，确保了执法人员具备良好的职业道德和操守。
4.城市管理执法体制改革指标体现了制度优势转化为治理效能
城管执法体制从一开始就成为负面新闻的多发地带，成为社会争议的对象，并经常成为城管执法冲突的制度性原因。党的十九届四中全会强调，“把制度优势转化为治理效能”。由此，C市城管局的重要任务首先在于，在执法过程中不断发现问题并不断改革完善城管执法体制。同时，目前C市城管局在探索“互联网+城管”创新模式，从单纯的行政化管理到数学化管理、智慧化城管模式转型升级，城市管理执法体制改革需要跟上时代的步伐，“申报城市管理执法体制改革试点城市情况”考核指标能导向性地推动城管执法体制改革。同时，制度优势要转化为治理效能，离不开制度实施。考核指标中“落实城市管理执法体制改革方案情况”“推行城市网格化数学化管理”等指标具体清晰地推动了执法体制改革的具体实施，确保行政执法服务更加优质、高效和人性化。
（三）研究结语
1.研究推广局限性及应对
模型的动态调整成本较高，城管绩效评估指标模型经过共计13位专家学者的论证评估，数据经课题组的精确计算，最后形成模型，需要耗费较高的时间成本、经济成本和人力成本。随着上级主管部门对于绩效目标的不断调整，指标也将随之调整变动，假设每年模型调整都是这个流程，模型实施会因为行政成本过高而难以推行。为了降低模型的实施成本，2017年在城管局内部成立绩效考核小组，培训小组成员绩效评估技术与方法等方面的专业知识，定期对模型指标进行微调，实现模型的周期性调整。
2.研究局限性与展望
本研究的数据只采集了2016年的横截面数据，未来研究期望进一步跟踪更多年份C市城管局绩效考核对于治理能力提升的作用和演变，做动态的纵向案例研究。本研究拓展了基于层析分析法的政府部门绩效考核实证研究，并期待本研究的理论架构、技术流程能在其他政府部门绩效考核研究中推广。
参考文献
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郭雪松、赵慧增、张文芳丨城市边缘社区居民利益诉求表达行为意向影响因素研究——基于感知价值视阈的分析
秦晓蕾、陆登高丨基于治理能力提升的城管绩效考核：一个层次分析法应用
王丹丹、朱华桂丨区域抗逆力视角下政府财政支出资金效率研究——基于中国省际面板数据的实证分析
黄湛冰、刘磊丨轻推式干预未被中国广泛运用的原因：行为经济学分析
王贤彬、黄亮雄丨官员更替、政策不确定性及其经济效应——中国情景10年研究回顾与展望
祁凡骅、林欣丨中国行政管理学科建设的未来之路——基于国内外12所行政管理学科顶尖高校的实证研究